ผังนโยบายระดับประเทศ: แผนที่ใหม่ของเมืองและผังเมืองไทย

ประเทศไทยต้องการให้เมืองใดเติบโตภายในปี 2580?

ในปี 2580 จะมีแปดเมืองที่ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางของแต่ละภาค ตามผังนโยบายระดับประเทศ (พ.ศ. 2569–2580) ได้แก่ เชียงใหม่ นนทบุรี ขอนแก่น หาดใหญ่ นครราชสีมา และภูเก็ต ซึ่งอยู่ในลำดับนี้อยู่แล้ว และพัทยากับพิษณุโลกที่ได้รับการยกระดับเข้ามาใหม่ ผังฉบับนี้จัดทำโดยกรมโยธาธิการและผังเมือง ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 5 ตุลาคม 2569 และวางเมืองทั้งแปดไว้รองจากกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นเมืองศูนย์กลางระดับนานาชาติเพียงแห่งเดียว (หน้าพิมพ์ 59) การยกระดับพัทยา ซึ่งเราเล่าไว้ในบทความเรื่องแหล่งงานรอบเมืองชายทะเลของภาคตะวันออก เป็นความเปลี่ยนแปลงที่ผู้ซื้อเห็นชัดที่สุด ส่วนพิษณุโลกทำให้ภาคเหนือมีศูนย์กลางแห่งที่สองต่อจากเชียงใหม่

ใต้แปดเมืองนี้ พีระมิดทั้งหมดกว้างขึ้น เมืองศูนย์กลางรองระดับภาคเพิ่มจาก 19 เป็น 30 แห่ง โดยชลบุรี ฉะเชิงเทรา แม่สอด และรังสิต ขึ้นมาอยู่ร่วมกับเกาะสมุย หัวหิน และกระบี่ ลำดับที่ 4 คือเมืองศูนย์กลางหลัก (City) เพิ่มจาก 49 เป็น 86 แห่ง และลำดับที่ 5 คือเมืองศูนย์กลางรอง (Town) เพิ่มจาก 60 เป็น 200 แห่ง (หน้าพิมพ์ 59–60) เมื่อรวมทั้งห้าลำดับ ผังจัดลำดับเมืองไว้ 325 แห่งภายในปี 2580 เทียบกับ 135 แห่งในข้อมูลฐาน ตัวเลขนี้คือภาพของหนึ่งในห้านโยบายของหมวดการตั้งถิ่นฐาน คือ “กระจายความเจริญสู่ภาค และสร้างความสมดุลของระบบชุมชน”

ลำดับศักดิ์ของเมืองไม่ใช่ตำแหน่งเชิงเกียรติยศ ผังผูกแต่ละลำดับไว้กับรายการบริการที่ต้องมี (หน้าพิมพ์ 71) เมืองศูนย์กลางหลักระดับภาคควรมีสถานพยาบาลเฉพาะทางและโรงพยาบาลศูนย์ที่ได้รับการรับรองตามมาตรฐานสากล สถาบันอุดมศึกษาและสถาบันวิจัย อินเทอร์เน็ตความเร็วสูงไม่ต่ำกว่า 5G ศูนย์ประชุมและนิทรรศการระดับนานาชาติ ระบบขนส่งสาธารณะทั้งระหว่างเมืองและภายในเมือง และสวนสาธารณะระดับภาค พอลงมาถึงลำดับที่ 5 รายการก็กลายเป็นภาพของเมืองเล็กที่บริการครบ คือโรงพยาบาลทั่วไปหรือโรงพยาบาลชุมชนขนาดใหญ่ สถาบันอาชีวศึกษา ขนส่งสาธารณะ และสวนสาธารณะระดับชุมชน (หน้าพิมพ์ 72) ลำดับของเมืองหนึ่งจึงสรุปว่ารัฐตั้งใจให้มีอะไรอยู่ที่นั่นภายในปี 2580

ลำดับเดียวกันนี้ปรากฏซ้ำในบทอื่นของผัง กรุงเทพฯ กับเมืองศูนย์กลางหลักระดับภาคทั้งแปด คือรายชื่อ 9 เมืองเป้าหมายของการขยายระบบรวบรวมและบำบัดน้ำเสีย และ 9 เมืองฟองน้ำ (หน้าพิมพ์ 77) ทั้งยังอยู่ในแผนขยายเขตบริการน้ำประปาร่วมกับเมืองในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษอีก 10 แห่ง และเป็นเป้าหมาย 9 แห่งของการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีระบบราง (Transit-Oriented Development: TOD) (หน้าพิมพ์ 20) บทพลังงานใช้ลำดับเดียวกันกับสถานีอัดประจุยานยนต์ไฟฟ้า คือลำดับที่ 1 และ 2 ภายในปี 2570 ลำดับที่ 3 และ 4 ในช่วงปี 2571–2575 และลำดับที่ 5 ในช่วงปี 2576–2580 (หน้าพิมพ์ 121–122) ลำดับศักดิ์จึงเป็นลำดับก่อนหลังของการลงทุนภาครัฐ

ผังยังมองข้ามเส้นแบ่งเขตเทศบาล โดยกำหนดพื้นที่เมืองชนเมือง (Conurbation) 4 กลุ่มที่ต้องบริหารเป็นผืนเดียว ระดับประเทศ ได้แก่ กรุงเทพมหานครและปริมณฑล และกลุ่มเมืองในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) คือชลบุรี ระยอง และฉะเชิงเทรา ระดับภาค ได้แก่ เชียงใหม่–ลำพูน และหาดใหญ่–สงขลา (หน้าพิมพ์ 61) แต่ละกลุ่มควรมีคณะกรรมการบริหารจัดการและแผนแม่บทของตนเอง ซึ่งกำหนดไว้ภายในปี 2570 สำหรับกรุงเทพฯ และ EEC ปี 2575 สำหรับหาดใหญ่–สงขลา และปี 2580 สำหรับเชียงใหม่–ลำพูน (หน้าพิมพ์ 63) นี่คือการยอมรับสิ่งที่คนในพื้นที่รู้ดีอยู่แล้ว เราอาศัยอยู่ในเทศบาลหนึ่ง แต่ทำงาน หาหมอ และจับจ่ายใช้สอยทั่วทั้งกลุ่มเมือง

วิสัยทัศน์เบื้องหลังแผนที่นี้เขียนไว้ตั้งแต่ต้นเอกสาร คือ “ประเทศที่น่าอยู่สำหรับทุกคน เชื่อมโยงภูมิภาค ขับเคลื่อนด้วยนวัตกรรม พร้อมรับการเติบโตอย่างยั่งยืน” (หน้าพิมพ์ 8) และมีตัวเลขกำกับ ผังตั้งเป้าให้อัตราการขยายตัวเฉลี่ยของผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด (GPP) ของจังหวัดที่เป็นที่ตั้งเมืองศูนย์กลางเหล่านี้อยู่ที่ร้อยละ 4 ในปี 2575 และร้อยละ 5 ในปี 2580 จากร้อยละ 3.6 ในข้อมูลฐาน (หน้าพิมพ์ 63) กล่าวอีกนัยหนึ่ง คือการเติบโตที่กระจายตัวมากขึ้น ซึ่งดึงงานและบริการเข้ามาใกล้เมืองที่ผู้คนเลือกจะใช้ชีวิต

งานและบริการ: หากจะอยู่ตลอดปี ควรมองที่ใด?

หากจะอยู่ตลอดปี ควรมองพื้นที่ที่ผังวางงาน ที่อยู่อาศัย และลำดับของเมืองไว้ตรงกัน ภาคตะวันออกคือตัวอย่างที่ชัดที่สุด กรมโยธาธิการและผังเมืองกำหนดให้พัฒนาที่อยู่อาศัยที่มีคุณภาพในอำเภอศรีราชาและอำเภอบ้านฉางเพื่อรองรับกลุ่มแรงงาน ไว้ในตารางเดียวกับการพัฒนาท่าเรือแหลมฉบังและท่าเรือมาบตาพุดสู่ท่าเรืออัจฉริยะ และท่าอากาศยานอู่ตะเภาสู่ท่าอากาศยานอัจฉริยะ (หน้าพิมพ์ 73) ทั้งสองเมืองยังได้รับการยกระดับสู่ลำดับที่ 4 ด้วย เมื่อที่อยู่อาศัย กิจกรรมเศรษฐกิจ และบริการเดินไปพร้อมกัน นี่คือเกณฑ์ที่มีประโยชน์ที่สุดในการอ่านทำเลนอกเส้นทางท่องเที่ยว

นโยบายที่อยู่อาศัยขยายหลักการเดียวกันไปยังกรุงเทพฯ เมืองศูนย์กลางหลักระดับภาค และเมืองศูนย์กลางรองระดับภาค ผังต้องการโครงการที่อยู่อาศัยใกล้แหล่งงาน สถานศึกษา และระบบขนส่งมวลชนเพื่อลดเวลาเดินทาง ที่อยู่อาศัยของรัฐสำหรับผู้มีรายได้น้อยและผู้สูงอายุใกล้ระบบขนส่ง การฟื้นฟูย่านเก่า และย่านแบบผสมผสานที่มากขึ้น (หน้าพิมพ์ 74–75) สำหรับผู้ซื้อ สถานีที่จะเกิดขึ้นในอนาคตจึงบอกด้วยว่าผังอยากให้ย่านนั้นรองรับผู้อยู่อาศัยใหม่แบบใด

บริการสุขภาพเดินตามภูมิศาสตร์เดียวกัน พื้นที่ส่งเสริมศูนย์การรักษาโรคซับซ้อน (Complex Disease Center) กำหนดไว้ที่กรุงเทพฯ และจังหวัดเชียงใหม่ พิษณุโลก ขอนแก่น นครราชสีมา นนทบุรี ชลบุรี ภูเก็ต และสงขลา ซึ่งก็คือจังหวัดของเมืองศูนย์กลางหลักระดับภาคทั้งแปด (หน้าพิมพ์ 94) ส่วนศูนย์ฟื้นฟูสุขภาพของผู้ป่วยและผู้สูงอายุครอบคลุม 26 พื้นที่ รวมถึงภูเก็ต เชียงใหม่ ชลบุรี และระยอง เอกสารยังระบุว่าประเทศไทยมีโรงพยาบาลที่ผ่านมาตรฐาน Joint Commission International (JCI) 59 แห่ง (หน้าพิมพ์ 91) บทความเรื่องบริการที่ทำให้ทำเลตอบโจทย์ชีวิต เชื่อมรายชื่อเหล่านี้เข้ากับน้ำ โรงเรียน และโครงข่ายดิจิทัล

สำหรับคนที่ทำงานทางไกล บทดิจิทัลสำคัญไม่แพ้วิวนอกหน้าต่าง ผังกำหนดให้ปรับปรุงโครงข่ายใยแก้วนำแสงใน EEC เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ระเบียงเศรษฐกิจทั้งสี่ภาค และกลุ่มจังหวัดที่รวมถึงเชียงใหม่ ภูเก็ต และประจวบคีรีขันธ์ ก่อนขยายไปยังอำเภอเมืองของทุกจังหวัด (หน้าพิมพ์ 172–174) ในเมืองสามลำดับแรก เป้าหมายคืออินเทอร์เน็ตความเร็วสูงไม่ต่ำกว่า 5G (หน้าพิมพ์ 71)

ระบบขนส่งมวลชนในเมืองทำให้แผนที่ครบภาพ ผังกำหนดพื้นที่เป้าหมายไว้ 17 แห่ง ตั้งแต่กรุงเทพฯ ไปจนถึงเชียงใหม่ ภูเก็ต พัทยา ขอนแก่น หาดใหญ่ และระยอง (หน้าพิมพ์ 153) สำหรับคนที่อยากใช้ชีวิตโดยไม่ต้องพึ่งรถยนต์ นี่คือรายชื่อแรก ๆ ที่ควรเปิดดู ตารางต่อไปนี้สรุปสองลำดับแรกของระบบเมืองรองจากกรุงเทพฯ

ตัวชี้วัดระบบเมืองสองรายการในผัง:

จากผังระดับประเทศ จะลงมาถึงที่อยู่หนึ่งแห่งได้อย่างไร?

เริ่มจากแยกให้ออกว่าผังผูกพันอะไร และปล่อยอะไรไว้ให้ระดับท้องถิ่น ตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 เมื่อประกาศผังนโยบายระดับประเทศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจให้เป็นไปตามผัง โดยมีกรมโยธาธิการและผังเมืองให้คำแนะนำ (หน้าพิมพ์ 6) ผังจึงชี้ทิศทางการทำงานและการลงทุนของภาครัฐ ส่วนการใช้ประโยชน์ที่ดินแต่ละแปลงเป็นเรื่องของผังเมืองรวมจังหวัด ผังเมืองรวมเมืองหรือชุมชน และการอนุญาตที่เกี่ยวข้อง

ขั้นที่สองคือดูคอลัมน์ระยะเวลา ทุกมาตรการในผังผูกกับกรอบเวลา ได้แก่ ระยะสั้นปี 2570 ระยะกลางปี 2575 และระยะยาวปี 2580 พร้อมหน่วยงานรับผิดชอบ แผนแม่บทเชียงใหม่–ลำพูนซึ่งกำหนดไว้ปี 2580 จึงไม่ได้เดินจังหวะเดียวกับแผนแม่บท EEC ที่กำหนดไว้ปี 2570 สิ่งที่แยกโครงการที่ดีออกจากโครงการทั่วไปมักอยู่ที่ความแม่นยำตรงนี้ ผู้ขายที่อ้างถึงผังควรบอกได้ว่าหมายถึงมาตรการใด ในกรอบเวลาใด และหน่วยงานใดรับผิดชอบ

ขั้นที่สามคือลงไปถึงตัวอาคาร จังหวัดที่เป็นเป้าหมายด้านการรักษาโรคซับซ้อนไม่ได้บอกว่าโรงพยาบาลที่เหมาะกับครอบครัวหนึ่งอยู่ห่างจากบ้านเท่าใด จังหวัดที่เป็นเป้าหมายด้านใยแก้วนำแสงก็ไม่ได้บอกว่าผู้ให้บริการรายใดเดินสายถึงโครงการ คำตอบเหล่านี้ต้องเก็บในพื้นที่ ทั้งเส้นทางจริงไปโรงพยาบาลและโรงเรียน บริการอินเทอร์เน็ตที่มีในอาคาร และการเชื่อมต่อกับระบบบำบัดน้ำเสียรวม

ที่ดินก็อ่านด้วยวิธีเดียวกัน ผังกำหนดเพดานพื้นที่เมืองไว้ที่ร้อยละ 2.79 ของพื้นที่ประเทศในปี 2570 ร้อยละ 2.99 ในปี 2575 และร้อยละ 3.24 ในปี 2580 เทียบกับร้อยละ 2.39 ในปี 2564 พร้อมตั้งเป้าพื้นที่ป่าธรรมชาติร้อยละ 35 และพื้นที่เกษตรกรรมไม่น้อยกว่าร้อยละ 43.11 ในปี 2580 (หน้าพิมพ์ 50) เมืองเติบโตได้ภายใต้กรอบระดับประเทศที่ชัดเจน ส่วนตำแหน่งที่แน่นอนของการเติบโตเป็นเรื่องของผังระดับท้องถิ่น บทความเรื่องการใช้พื้นที่และทิศทางการเติบโตของเมือง ติดตามคำถามนี้ลงไปจนถึงระดับแปลงที่ดิน

มุมมองระดับภูมิภาคเพิ่มอะไรให้ภูเก็ตและเชียงใหม่?

มุมมองระดับภูมิภาคพาแต่ละจุดหมายออกจากตัวเมืองศูนย์กลาง ที่ภูเก็ต ผังไม่ได้หยุดอยู่ที่เมืองภูเก็ตซึ่งเป็นเมืองศูนย์กลางหลักระดับภาค ป่าตองได้รับการยกระดับสู่ลำดับที่ 4 ส่วนฉลอง ราไวย์ และกะรน เข้าสู่ลำดับที่ 5 เคียงข้างกะทู้ซึ่งอยู่ในลำดับนี้อยู่แล้ว (หน้าพิมพ์ 59–60) ชุมชนทางใต้และฝั่งตะวันตกของเกาะที่ผู้ซื้อรู้จักจากชายหาด จึงเข้ามาอยู่ในระบบเมืองของรัฐ พร้อมระดับบริการที่ผูกมากับลำดับนั้น

ภูเก็ตยังเป็นส่วนหนึ่งของภูมิภาคที่กว้างกว่าตัวเกาะ ระเบียงเศรษฐกิจเวลเนสอันดามัน (AWC) ประกอบด้วยภูเก็ต กระบี่ พังงา ระนอง ตรัง และสตูล (หน้าพิมพ์ 183) และผังรวมหกจังหวัดนี้เข้ากับจังหวัดของเมืองศูนย์กลางหลักระดับภาค ในพื้นที่ส่งเสริม Health Trade Complex ซึ่งรวมบริการรักษาพยาบาลและการฝึกอบรมทางการแพทย์ไว้ในที่เดียว (หน้าพิมพ์ 94) ภูเก็ตยังได้รับการรับรองจากยูเนสโกเป็นเมืองสร้างสรรค์ด้านอาหารอยู่แล้ว (หน้าพิมพ์ 216) สำหรับครอบครัวที่มาพักภูเก็ตทุกปีและเริ่มคิดจะย้ายมาอยู่ประจำ รายชื่อเหล่านี้วาดพื้นที่ใช้ชีวิตที่กว้างกว่าแนวชายหาด

รอบเชียงใหม่ก็ใช้ตรรกะเดียวกัน แม่ริม หางดง สุเทพ และแม่เหียะ ได้รับการยกระดับสู่ลำดับที่ 5 (หน้าพิมพ์ 60) กลุ่มเมืองเชียงใหม่–ลำพูนได้โครงการระบบรถไฟฟ้าหรือระบบขนส่งมวลชนระหว่างสองเมือง และแผนแม่บทเมืองเศรษฐกิจสร้างสรรค์ล้านนา (หน้าพิมพ์ 74) ระเบียงเศรษฐกิจภาคเหนือ (NEC) รวมเชียงราย เชียงใหม่ ลำพูน และลำปาง ให้เป็นฐานเศรษฐกิจสร้างสรรค์ (หน้าพิมพ์ 183) ส่วนเชียงใหม่ได้รับการรับรองจากยูเนสโกเป็นเมืองสร้างสรรค์ด้านหัตถกรรมและศิลปะพื้นบ้านอยู่แล้ว (หน้าพิมพ์ 216)

สองจุดหมายนี้ยังมีโครงการท่าอากาศยานร่วมกัน แผนงานของผังกำหนดท่าอากาศยานแห่งที่ 2 ของเชียงใหม่ระหว่างอำเภอบ้านธิ จังหวัดลำพูน กับอำเภอสันกำแพง จังหวัดเชียงใหม่ และแห่งที่ 2 ของภูเก็ตที่พังงา เนื่องจากท่าอากาศยานเดิมรองรับเกินขีดความสามารถแล้ว (หน้าพิมพ์ 153) ส่วนบทการท่องเที่ยวเรียกทั้งสองแห่งว่าท่าอากาศยานนานาชาติล้านนาและท่าอากาศยานนานาชาติอันดามัน (หน้าพิมพ์ 139) ผังยังไม่ได้กำหนดทั้งกรอบเวลาและขอบเขตพื้นที่ บทความเรื่องสนามบินล้านนาและอันดามัน ติดตามแต่ละขั้นตอน และสิ่งที่ขั้นตอนเหล่านั้นเปลี่ยนไปสำหรับพื้นที่โดยรอบ

กรณีของคุณประเสริฐและคุณสุนีย์ ระหว่างภูเก็ตกับเชียงใหม่

ควรถามคำถามใดก่อนตัดสินใจเลือกทรัพย์?

สี่คำถามก็พอที่จะเชื่อมทรัพย์หนึ่งแห่งเข้ากับผัง ทรัพย์ตั้งอยู่ในเมืองหรือเทศบาลใด และผังจัดไว้ในลำดับใด พื้นที่นั้นอยู่ในรายชื่อที่สำคัญสำหรับคุณหรือไม่ ทั้งน้ำประปา น้ำเสีย ขนส่งมวลชน สุขภาพ และใยแก้วนำแสง มาตรการที่เกี่ยวข้องอยู่ในกรอบเวลาใด และผังเมืองรวมกำหนดอะไรไว้สำหรับแปลงที่ดินนั้น สามคำตอบแรกอยู่ในผังระดับประเทศ ส่วนคำตอบที่สี่ต้องถามสำนักงานโยธาธิการและผังเมืองจังหวัดหรือหน่วยงานผังเมืองของท้องถิ่น

สภาพทางกายภาพของพื้นที่ทำให้การตรวจสอบครบถ้วน ผังนับพื้นที่เมืองและชุมชน 370 แห่งในพื้นที่เสี่ยงอุทกภัยตามคาบอุบัติ 100 ปี 214 แห่งที่เสี่ยงดินถล่มเมื่อฝนตกเกิน 100 มิลลิเมตรต่อวัน และ 844 แห่งในพื้นที่เสี่ยงแผ่นดินไหว และต้องการจำกัดการตั้งถิ่นฐานบนพื้นที่ลาดชันเกิน 35 องศา และพื้นที่ลุ่มต่ำที่น้ำท่วมซ้ำซาก (หน้าพิมพ์ 64–65) ตัวเลขระดับประเทศบอกว่าควรมองตรงไหน ส่วนประวัติของที่ดินและอาคารบอกว่าความจริงเป็นอย่างไร

สิ่งที่ทำได้ในตอนนี้

จดชื่อเมืองหรือเทศบาลของทรัพย์แต่ละแห่งที่คุณกำลังดูให้ถูกต้อง เช่น ฉลองแทนภูเก็ต หรือศรีราชาแทน EEC แล้วค้นชื่อนั้นในรายชื่อหน้าพิมพ์ 59 และ 60 ของผัง ภายในไม่กี่นาที คุณจะรู้ว่ารัฐจัดเมืองนั้นไว้ในลำดับใด และตั้งใจให้มีบริการอะไรบ้างภายในปี 2580 นี่คือบรรทัดแรกของการเปรียบเทียบที่ต้องไปต่อในพื้นที่ ทีละที่อยู่

บทความแต่ละเรื่องในซีรีส์ “ประเทศไทย 2580” นำวิธีอ่านนี้ไปใช้กับพื้นที่หนึ่ง ๆ และคู่มือแผนที่ของเราต่อยอดการอ่านนี้บนแผนที่