ซื้อบ้านและที่ดินริมแนวเขตอุทยานแห่งชาติ

ประเทศไทยมีอุทยานแห่งชาติ 133 แห่ง โดยไม่มีเขตกันชนที่กฎหมายกำหนดไว้เลย แนวเขตห้ามอะไรบนแปลงที่ดินข้างเคียง และจะตรวจสอบได้อย่างไร

อุทยานแห่งชาติของไทยคุ้มครองอะไรบ้าง?

พื้นที่ที่คนทั่วไปเรียกรวม ๆ ว่า “อุทยาน” แท้จริงอยู่ภายใต้สี่ระบอบที่แตกต่างกัน และการเหมารวมระบอบเหล่านี้คือความผิดพลาดที่พบบ่อยที่สุดในแฟ้มที่ผ่านมือเรา สามระบอบอยู่ในความรับผิดชอบของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ได้แก่ อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และเขตห้ามล่าสัตว์ป่า โดยสองประเภทหลังตั้งขึ้นตามกฎหมายสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ระบอบที่สี่คือป่าสงวนแห่งชาติ ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของอีกหน่วยงานหนึ่ง และใช้กฎหมาย พ.ศ. 2507 (ค.ศ. 1964) หน่วยงาน กฎหมายที่ใช้บังคับ บทลงโทษ และขั้นตอน ล้วนต่างกันในแต่ละกรณี

ระบอบของอุทยานเปลี่ยนสาระสำคัญไปในปี 2562 และซ้อนทับกับกฎเกณฑ์การก่อสร้างที่เราอธิบายไว้เป็นรายจังหวัด โดยไม่ได้มาแทนที่ พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม 2562 (ค.ศ. 2019) และมีผลใช้บังคับวันที่ 25 พฤศจิกายนปีเดียวกัน ได้ยกเลิกพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 และยกระดับโทษของการยึดถือครอบครองหรือก่อสร้างโดยมิชอบไปสู่ระดับที่เทียบไม่ได้กับเดิม ความเข้มงวดนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับผู้ซื้อที่ดินริมแนวเขต เพราะไม่ได้มุ่งเฉพาะผู้พัฒนาโครงการ แต่มุ่งถึงผู้ครอบครองด้วย

กฎหมายเปิดช่องทางให้ผู้ที่อยู่ในที่ดินอยู่แล้วก่อนอุทยานจะประกาศครอบคลุม ได้รับการแก้ไขสถานะเพียงทางเดียว มาตรา 64 กำหนดให้กรมสำรวจที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยในพื้นที่ที่ประกาศไว้ก่อนหน้า ภายใน 240 วันนับแต่กฎหมายมีผลใช้บังคับ การอนุญาตที่เกิดจากการสำรวจนี้มีระยะเวลาไม่เกิน 20 ปี เป็นสิทธิเฉพาะตัว มีกำหนดเวลา และขายไม่ได้ กล่าวอีกนัยหนึ่ง สิ่งนี้ไม่ใช่เอกสารสิทธิ และไม่ก่อให้เกิดทรัพย์สินที่โอนต่อได้

สี่ระบอบการคุ้มครอง และผลต่อแปลงที่ดินข้างเคียง:

อีกเรื่องหนึ่งคือค่าใช้จ่ายในการใช้พื้นที่ ซึ่งมักถูกลืมเมื่อคำนวณ อัตราค่าเข้าอุทยานที่ใช้ตั้งแต่วันที่ 7 มิถุนายน 2565 แบ่งอุทยาน 133 แห่งออกเป็นสี่กลุ่ม และกำหนดอัตราส่วนหนึ่งต่อห้าระหว่างผู้พำนักในไทยกับนักท่องเที่ยวต่างชาติ คือชาวต่างชาติ 200 บาท เทียบกับ 40 บาท ที่เขาใหญ่และเขาสก 100 บาท เทียบกับ 20 บาท ที่เขาหลัก–ลำรู่ และ 500 บาท เทียบกับ 100 บาท ที่หมู่เกาะสิมิลัน ด่านเนินหอมและด่านปากช่องของเขาใหญ่เก็บค่าเข้าจากชาวต่างชาติในอัตราสองเท่าตั้งแต่เดือนกันยายน 2565 ส่วนการยกเว้นค่าเข้าสำหรับผู้มีอายุเกิน 60 ปีและผู้พิการ ใช้เฉพาะกับผู้มีสัญชาติไทย สำหรับผู้ที่ตั้งบ้านห่างทางเข้าเพียงยี่สิบนาทีและเข้าไปเดินป่าทุกสัปดาห์ เรื่องนี้ไม่ใช่รายละเอียดเล็กน้อย

แนวเขตอุทยานคือเส้น ไม่ใช่การไล่ระดับ

นี่คือประเด็นที่โบรชัวร์ส่วนใหญ่ข้ามไป และเป็นตัวกำหนดเรื่องอื่นทั้งหมด กฎหมาย พ.ศ. 2562 ไม่ได้สร้างเขตกันชนที่มีความกว้างกำหนดไว้รอบอุทยาน ไม่มีระยะถอยร่นตามกฎหมาย ไม่มีแนวพื้นที่ที่สร้างได้น้อยลง และไม่มีระยะที่เมื่อพ้นแล้วความเสี่ยงจะหมดไป สถานะของแปลงที่ดินมีเพียงสองแบบ คืออยู่ในแนวเขต หรืออยู่นอกแนวเขต ตัวเลขเขตกันชนสามกิโลเมตรถูกอ้างถึงในสื่อตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2567 เราไม่นำมาใช้ เพราะไม่พบตัวเลขนี้ในตัวบทกฎหมาย

สิ่งที่กำหนดตัวเลขการก่อสร้างริมแนวเขตจริง ๆ มาจากกฎหมายกลุ่มอื่น ที่ภูเก็ต คือประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่อง กำหนดเขตพื้นที่และมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ในบริเวณพื้นที่จังหวัดภูเก็ต พ.ศ. 2567 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 13 ธันวาคม 2567 (ค.ศ. 2024) ที่ระดับความสูงเกิน 80 เมตรจากระดับน้ำทะเลจนถึง 140 เมตร สร้างได้เพียงอาคารหลังเดียว สูงไม่เกิน 6 เมตร พื้นที่คลุมดิน 90 ตารางเมตร ต้องเว้นพื้นที่เปิดโล่งและปลูกต้นไม้ร้อยละ 70 ของแปลง และต้องมีเอกสารสิทธิที่ออกก่อนปี 2560 ส่วนที่ดินลาดชันอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 และในบางพื้นที่ที่เรียกว่าเขตสีแดง จะไม่มีการออกใบอนุญาตเลย กฎหมายเหล่านี้ซ้อนทับกับแนวเขตอุทยานโดยไม่ได้มาแทนที่

ยังเหลือปัญหาที่จับต้องได้ที่สุด คือการรู้ว่าแปลงที่ดินอยู่ฝั่งใดของเส้น ข้อมูลอ้างอิงเชิงเรขาคณิตของแนวเขตอุทยานไม่ได้เผยแพร่ พอร์ทัลของสำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (GISTDA) แสดงชั้นข้อมูลโดยไม่มีเงื่อนไขการใช้งานที่ชัดเจน พอร์ทัล One Map เข้าได้เฉพาะผู้ที่ยืนยันตัวตน ส่วนรูปแปลงในฐานข้อมูลพื้นที่คุ้มครองระดับโลกเป็นเพียงข้อมูลประกอบ ไม่มีผลทางกฎหมาย แหล่งที่ใช้อ้างอิงได้จึงยังเป็นราชกิจจานุเบกษา ในรูป PDF ที่ไม่มีข้อมูลเชิงเรขาคณิตให้ใช้งาน ผู้ซื้อจึงตรวจสอบด้วยตนเองไม่ได้ว่ากำลังซื้ออะไร และนี่ไม่ใช่ปัญหาเชิงทฤษฎี ดังที่กรณีต่อไปแสดงให้เห็น

ทับลาน: เมื่อแนวเขตถูกขีดใหม่

ทับลานประกาศเป็นอุทยานแห่งชาติเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2524 นับเป็นอุทยานแห่งชาติแห่งที่ 40 ของประเทศ มีพื้นที่ 1,397,375 ไร่ ครอบคลุมสามจังหวัด และใหญ่เป็นอันดับสองของไทย แนวเขตถูกกำหนดเมื่อสี่สิบห้าปีก่อนด้วยการแปลภาพถ่ายทางอากาศ โดยไม่มีการปักหลักเขตในพื้นที่จริง และได้ผนวกหมู่บ้านที่ตั้งอยู่เดิมกับที่ดินปฏิรูปที่ดินเข้าไปด้วย การรังวัดเพื่อแก้ไขแนวเขตดำเนินการในปี 2543 แต่ไม่เคยแล้วเสร็จ มีการร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินสองระลอก ในปี 2554 และปี 2561

กลไกราชการเริ่มขยับภายใต้โครงการที่เรียกว่า One Map ซึ่งดำเนินการที่มาตราส่วน 1:4000 คณะรัฐมนตรีรับรองแนวเขตปี 2543 เมื่อเดือนมีนาคม 2566 และเรื่องนี้เข้าสู่คณะกรรมการอุทยานแห่งชาติในเดือนมกราคม 2567 ในวาระเพื่อทราบ ไม่ใช่เพื่อพิจารณา จากนั้นจึงมีการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะระหว่างวันที่ 28 มิถุนายนถึง 12 กรกฎาคม 2567 ต่อข้อเสนอให้เพิกถอนพื้นที่ 265,286 ไร่ ออกจากแนวเขตคุ้มครอง หรือเกือบหนึ่งในห้าของอุทยาน เพื่อโอนให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนำไปใช้เพื่อการอยู่อาศัยและเกษตรกรรม

ผลการรับฟังความคิดเห็นครั้งนั้นเป็นตัวเลขที่บอกอะไรได้มากที่สุดตัวหนึ่งในเรื่องนี้ ผู้แสดงความคิดเห็น 947,107 คน ไม่เห็นด้วย 901,892 คน และเห็นด้วย 45,215 คน หรือคัดค้านร้อยละ 95.2 แฮชแท็ก #Saveทับลาน ผลักดันเรื่องนี้ขึ้นไปถึงนายกรัฐมนตรี

การตัดสินใจขั้นสุดท้ายเกิดขึ้นสองปีต่อมา และแทบไม่เป็นข่าวนอกประเทศไทย เมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2569 คณะกรรมการอุทยานแห่งชาติเห็นชอบเพิกถอนพื้นที่ 155,865.47 ไร่ ไม่ใช่ 265,000 ไร่ตามที่เสนอ ส่วนอีก 109,420.99 ไร่ยังคงอยู่ในอุทยาน เพื่อรอตรวจสอบสิทธิเป็นรายกรณี ซึ่งมีผู้ลงทะเบียนตามมาตรา 64 ราว 5,200 คน ในทางกลับกัน พื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ 86,966.29 ไร่จะถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของอุทยาน

และเมื่อวันที่ 25 มิถุนายน 2569 หรือสิบวันหลังจากนั้น อุทยานห้ามการซื้อ ขาย แลกเปลี่ยน โอนสิทธิ และเปลี่ยนตัวผู้ครอบครองที่ดินในแนวเขตอุทยาน โดยอาศัยมาตรา 20 ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 และย้ำว่าจะดำเนินคดีทั้งผู้ซื้อและผู้ขาย เหตุผลที่ประกาศไว้ชัดเจน คือมีนิติบุคคลเชิงพาณิชย์และบุคคลทั่วไปพยายามซื้อสิทธิจากผู้อยู่อาศัย

กลไกนี้ควรจดจำไว้ เพราะสวนทางกับที่คนส่วนใหญ่คาด การปรับแนวเขตไม่ได้เปิดตลาด แต่สร้างสิทธิเฉพาะตัวที่มีกำหนดเวลา โอนไม่ได้ และถูกล็อกไม่ให้ขายต่อในทันที ผู้ได้รับประโยชน์คือผู้ครอบครองดั้งเดิมที่ผ่านการตรวจสอบ ส่วนนักลงทุนจากภายนอกคือเป้าหมายของข้อห้ามนี้โดยตรง

ยังมีคำถามหนึ่งที่เปิดอยู่ ณ เวลาที่เขียน กลุ่มป่าดงพญาเย็น–เขาใหญ่ ซึ่งรวมทับลานอยู่ด้วย ได้รับการขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกตั้งแต่ปี 2548 บนพื้นที่ 615,500 เฮกตาร์ มติคณะกรรมการมรดกโลกปี 2568 ย้ำว่าการปรับปรุงใดที่กระทบคุณค่าโดดเด่นเป็นสากลของแหล่ง ต้องผ่านการขอปรับแนวเขตอย่างมีนัยสำคัญที่ได้รับอนุมัติล่วงหน้า ประเทศไทยมีกำหนดส่งรายงานฉบับปรับปรุงภายในวันที่ 1 ธันวาคม 2569 เราจะรอเอกสารฉบับนี้ แทนที่จะสรุปแทนไปก่อน

โฉนดที่ดินหรือ น.ส. 3 ก.: ทำไมเอกสารสิทธิริมแนวเขตต้องอ่านต่างจากที่อื่น?

เพราะคดีที่มีบันทึกไว้แทบไม่เคยเป็นเรื่องระบุตำแหน่งผิด แต่เป็นเรื่องของสายโซ่เอกสารสิทธิ

กฎหมายที่ดินไทยจัดลำดับเอกสารสิทธิไว้ และลำดับนี้เห็นได้ชัดที่ริมแนวเขตมากกว่าที่อื่น โฉนดที่ดินซึ่งมีหลักเขตปักในพื้นที่จริงมั่นคงที่สุด น.ส. 3 ก. ซึ่งรังวัดด้วยภาพถ่ายทางอากาศโดยไม่ปักหลักเขต มีความเสี่ยงต่อข้อพิพาทเรื่องแนวเขต ต่ำลงมาคือ น.ส. 3 กับ ส.ค. 1 ซึ่งไม่มีการออกใหม่ตั้งแต่ปี 2515 และ ภ.บ.ท. 5 ซึ่งเป็นเพียงหลักฐานการเสียภาษีท้องถิ่น เอกสารเหล่านี้ไม่ใช่หนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ และบนเกาะท่องเที่ยวมักซ้อนทับกับอุทยาน ป่าสงวน หรือเขตทหาร ทำให้ออกโฉนดไม่ได้ เราได้อธิบายไว้แล้วว่าการถือครองแต่ละรูปแบบทำอะไรได้จริง

กรณีของ ส.ป.ก. 4-01 หรือที่ดินปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ควรรู้ไว้แม้สำหรับผู้ที่ไม่คิดจะซื้อ ที่ดินประเภทนี้สงวนไว้ให้เกษตรกรไทยที่ไม่มีที่ดินทำกิน ใช้ได้เฉพาะเพื่อเกษตรกรรม และไม่มีโครงสร้างใดที่ทำให้ชาวต่างชาติถือครอง เช่า หรือหาประโยชน์จากที่ดินนี้ได้ กรรมสิทธิ์ยังเป็นของรัฐ การขายแฝงเป็นโมฆะ รัฐยึดคืนที่ดินโดยไม่ชดเชย และทุกฝ่ายมีความผิดทางอาญา เอกสารประเภทนี้เองที่ถูกออกเมื่อเดือนมกราคม 2567 บนที่ดินกว่าเจ็ดไร่ภายในเขตอุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ยอมรับในเดือนกุมภาพันธ์ที่จะเพิกถอนหนังสืออนุญาตดังกล่าว และระงับการจัดที่ดินใกล้อุทยาน

การทุจริตตั้งแต่ต้นสายโซ่เป็นกลไกที่ให้บทเรียนมากที่สุด เมื่อเดือนตุลาคม 2560 ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบพิพากษาลงโทษอดีตข้าราชการสามคน จากการออกโฉนดที่ดินบนพื้นที่หกไร่ที่ลายัน ภูเก็ต โดยอาศัย ส.ค. 1 ที่ผูกกับที่ดินแปลงอื่น โฉนดที่ไม่ชอบนี้ถูกขายต่อในราคา 330 ล้านบาท ก่อนถูกเพิกถอน และเมื่อเดือนกรกฎาคม 2569 คำพิพากษาศาลฎีกาถึงที่สุดได้เพิกถอนเอกสารสิทธิและสั่งรื้อถอนโรงแรมบนพื้นที่กว่า 13 ไร่ที่ตำบลสาคู อำเภอถลาง ฐานบุกรุกอุทยานแห่งชาติสิรินาถ ซึ่งมีการยืนยันพื้นที่บุกรุก 1,035 ไร่มานานแล้ว คดีสิรินาถอีกหกคดีใช้กระบวนการเร่งรัดแบบเดียวกัน สองคดีถึงที่สุดแล้ว และพื้นที่กว่า 25 ไร่อยู่ระหว่างบังคับคดี ปลายเดือนกรกฎาคม 2569 รัฐบาลขยายมาตรการนี้ไปทั่วทั้งเกาะ

อุทยานที่แนวเขตติดกับตลาดที่อยู่อาศัยจริง

จากอุทยาน 133 แห่ง มีเพียงไม่กี่แห่งที่ติดกับตลาดซึ่งผู้ซื้อชาวต่างชาติมีโอกาสได้รับข้อเสนอขาย ต่อไปนี้คืออุทยานเหล่านั้น และความหมายของคำว่าริมแนวเขตในแต่ละแห่ง

อ่านได้สองแบบ แบบแรก สิรินาถเป็นอุทยานเพียงแห่งเดียวในรายการนี้ที่แทรกอยู่กลางตลาดที่อยู่อาศัยระดับบนโดยตรง และเป็นแห่งที่มีคดีความหนักที่สุดด้วย ซึ่งไม่ใช่เรื่องบังเอิญ แบบที่สอง หมู่เกาะอ่างทองที่ประกาศขายบนเกาะสมุยนิยมยกขึ้นมา เป็นหมู่เกาะที่อยู่ห่างออกไปราว 30 กิโลเมตร และเข้าถึงได้เฉพาะผู้ประกอบการที่ได้รับอนุญาต จึงเป็นวิว ไม่ใช่เพื่อนบ้าน ข้อจำกัดที่มีผลจริงกับแปลงที่ดินบนเกาะสมุยมาจากที่อื่น หากต้องการเห็นตำแหน่งของตลาดเหล่านี้เมื่อเทียบกัน เราได้เปรียบเทียบหกจุดหมายในประเทศไทย และวิเคราะห์ภูเก็ตแยกไว้ในบทอ่านเกาะนี้ในฐานะที่อยู่หลัก

รายได้ของอุทยานบอกระดับผู้มาเยือนจริงได้คร่าว ๆ ในเมื่อไม่มีสถิติจำนวนผู้เข้าชมที่รวบรวมไว้ ในปีงบประมาณ 2568 อุทยาน 133 แห่งมีรายได้จากค่าเข้าและค่าที่พักรวม 2,200 ล้านบาท อุทยานแห่งชาติหาดนพรัตน์ธารา–หมู่เกาะพีพีแห่งเดียวมีรายได้ 648.9 ล้านบาท เขาใหญ่ 138.4 ล้านบาท เขาสก 99.8 ล้านบาท และหมู่เกาะอ่างทอง 45.4 ล้านบาท ความต่างนี้บอกว่าแรงกดดันจากการท่องเที่ยวอยู่ที่ใด และจึงบอกด้วยว่าริมแนวเขตแห่งไหนเป็นสินค้า และแห่งไหนเป็นที่ใช้ชีวิตจริง

ประเด็นสุดท้ายเรื่องถ้อยคำ ซึ่งเป็นต้นเหตุของความผิดพลาดซ้ำ ๆ ในประกาศขาย เขาพระแทวที่ภูเก็ตไม่ใช่อุทยานแห่งชาติ แต่เป็นเขตห้ามล่าสัตว์ป่า ซึ่งเป็นระบอบที่ผ่อนปรนที่สุดในสามระบอบของกรม การเข้าใจว่าเป็นอุทยานทำให้ประเมินระดับการคุ้มครองสูงเกินจริง และประเมินความยั่งยืนของวิวสูงเกินไปด้วย

เมื่อเราจำลองกรณีของคุณวิไลวรรณและคุณสมศักดิ์ ริมแนวเขตเขาใหญ่

สิ่งที่ฐานข้อมูลของเราช่วยวางในบริบท

เราจัดทำดัชนีโครงการในหกจังหวัดถึงระดับตำบล พร้อมตำแหน่งและราคาต่อตารางเมตร การซ้อนภูมิศาสตร์นี้กับแผนที่พื้นที่คุ้มครองช่วยตอบคำถามที่ไม่มีโบรชัวร์ใดถาม คือที่ดินแปลงนี้ติดกับอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่า หรือป่าสงวนแห่งชาติ และอยู่ฝั่งใดของเส้น คำตอบทั้งสี่แบบมีราคาที่ต้องจ่ายต่างกัน หากต้องการดูที่อยู่ใดที่อยู่หนึ่ง เริ่มจากการวางที่อยู่นั้นในสภาพแวดล้อมรอบตัว

สิ่งที่คุณทำได้ตอนนี้

สามขั้นตอนก่อนลงนามในเอกสารใดก็ตามสำหรับที่ดินริมแนวเขต ระบุระบอบให้ชัด ขอให้ผู้ขายแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรว่าเป็นพื้นที่คุ้มครองประเภทใด แล้วตรวจคำตอบกับที่ทำการอุทยานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งตอบคำถามเหล่านี้ ไล่สายโซ่เอกสารสิทธิย้อนไปถึงต้นทาง ไม่ใช่แค่เจ้าของคนก่อน เพราะคดีมักตัดสินกันที่ต้นทาง และขอรังวัดสอบเขต เอกสารที่รังวัดด้วยภาพถ่ายทางอากาศไม่ได้บอกว่าแนวเขตผ่านตรงไหนในพื้นที่จริง และริมแนวเขตอุทยาน นั่นคือสิ่งเดียวที่สำคัญ ไม่มีขั้นตอนใดในสามข้อนี้ปรากฏในประกาศขาย และทั้งสามข้อรวมกันมีค่าใช้จ่ายน้อยกว่าการต่อสู้คดีเพียงหนึ่งสัปดาห์